Ricorso della Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 97
del 20 febbraio 2006, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43; contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro
tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 24, 26, 198, 202, 280, 281, 286, 287, 291, 322,
366, 369, 483, 486, 491, 597, 598, 599 e 600 della legge 29 dicembre
2005, n. 266 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», per
violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2005, supplemento
ordinario e' stata pubblicata la legge finanziaria per l'anno 2006.
Le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze regionali
per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 24 per
violazione degli artt. 117 e 119 Cost.
La norma dispone che, in attuazione dei principi di coordinamento
della finanza pubblica, ai fini della tutela dell'unita' economica
della Repubblica ed in particolare come principio di equilibrio tra
lo stock patrimoniale ed i flussi dei trasferimenti erariali, nei
confronti degli enti territoriali soggetti al patto di stabilita'
interno, i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti sono
ridotti in misura pari alla differenza tra la spesa sostenuta nel
2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta
nel precedente quinquennio per la stessa finalita'. Nei confronti
delle regioni viene operata un'analoga riduzione sui trasferimenti
statali a qualsiasi titolo spettanti.
La norma tende a contenere nel 2006 la spesa derivante
dall'acquisto di immobili da parte delle regioni (e piu' in generale
di tutti gli enti territoriali), con l'eccezione prevista dal comma
25, per l'acquisto di immobili da destinare a sede di ospedali,
ospizi, scuole, asili.
La disposizione viola gli artt. 117 e 119 Cost.
Si riduce infatti l'ammontare dei trasferimenti erariali
spettanti a regioni ed enti locali in misura che viene rapportata
alla spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto di beni immobili.
Cosi' si incide in primo luogo sull'autonomia organizzativa delle
regioni ed enti locali, perche' i beni immobili vengono acquistati
per l'esercizio di attivita' istituzionali ovvero per esigenze
connesse all'esercizio di funzioni proprie: per evitare la drastica
riduzione prevista dalla norma non rimane altro che rinunciare a
detti acquisti e, quindi, a sedi necessarie per l'esercizio dei
compiti istituzionali.
Si ha quindi una pesante interferenza sull'autonomia
organizzativa garantita dall'art. 117 Cost.
Inoltre la misura e' palesemente irrazionale, perche' colpisce la
spesa fatta nel 2006; tale spesa tuttavia, nella prevalenza dei casi,
si riferisce ad acquisti gia' deliberati negli anni pregressi, che
quindi non possono essere contenuti.
Cosi' ad esempio l'Amministrazione ricorrente ha deliberato nel
2005 l'acquisto di immobili per la sede dei propri uffici (in modo
del tutto conveniente perche' sono stati acquistati gli immobili che
erano in precedenza in locazione, ponendo cosi' fine al pagamento del
canone di affitto) ed il pagamento del corrispettivo va effettuato
nel 2006.
Bloccare la spesa nel 2006 significherebbe incorrere nel
pagamento di penali; d'altra parte l'obbligazione e' stata assunta
quando la disposizione ora impugnata non era in vigore. Da cio'
consegue che si deve subire una rilevante penalizzazione dei
trasferimenti erariali a fronte di una corretta programmazione ed
attuazione degli acquisti immobiliari necessari per il patrimonio
regionale.
Tale irrazionalita' determina una incisiva invadenza
dell'autonomia patrimoniale della regione e degli enti locali, in
violazione dell'art. 119, ultimo comma Cost.
L'impugnata disposizione contrasta ulteriormente con l'art. 119
Cost. perche' determina il blocco di un fondamentale canale di
finanziamento delle competenze regionali e degli enti locali.
Poiche' il bilancio delle suddette Amministrazioni deve chiudere
in pareggio, la riduzione di risorse finanziarie che viene
determinata dalla disposizione impugnata e' destinata ad incidere su
una contrazione delle politiche che si realizzano tramite
l'allocazione delle risorse libere. Percio' la norma viola il
principio dell'autosufficienza finanziaria sancito dall'art. 119
Cost. e non consente l'ordinario esercizio delle competenze proprie
del sistema delle autonomie.
La compressione delle risorse finanziarie conseguente alla
previsione della norma impugnata discende ulteriormente anche dal
fatto che, come ha chiarito la Corte costituzionale, l'attuazione del
rinnovato disegno costituzionale tradottosi nel nuovo art. 119 Cost.
richiede l'intervento del legislatore statale, posto che «non e'
ammissibile in materia tributaria, una piena esplicazione di potesta'
regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di
coordinamento dettata dal Parlamento nazionale» (sentenza
n. 37/2004).
Quindi alle regioni non e' consentito, in assenza della legge
statale di coordinamento, ne' prevedere tributi regionali, ne'
legiferare sui tributi esistenti gia' istituiti e regolati dalla
legge statale; d'altra parte la legge statale di coordinamento del
sistema tributario e' ben lontana dall'essere emanata. In tale
contesto caratterizzato dunque dalla permanenza «di una finanza
regionale e locale ancora in non piccola parte derivata, cioe'
dipendente dal bilancio statale» (sentenza n. 37/2004), e' essenziale
che sia almeno garantito il finanziamento delle autonomie secondo le
regole della legislazione statale emanata nella vigenza del
precedente Titolo V, perche' quelle regole rappresentano il minimo
indispensabile per il funzionamento regionale. Prevedere una
riduzione dei trasferimenti erariali senza alcuna programmazione e
senza alcun accordo con le Regioni significa comprimere indebitamente
l'autonomia regionale e degli enti locali.
Questo e' confermato dalla giurisprudenza costituzionale la
quale, nell'evidenziare l'assenza nell'art. 119 Cost. di un'efficacia
precettiva immediata per quanto attiene alla possibilita' per le
Regioni di istituire tributi propri, ha comunque fissato un limite
agli interventi del legislatore statale; infatti nella fase
transitoria (e, ovviamente, a fortiori, per gli interventi normativi
successivi) «vale (...) il limite discendente dal divieto di
procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall'art. 119
della Costituzione, e cosi' di sopprimere semplicemente, senza
sostituirli, gli spazi di autonomia gia' riconosciuti dalle leggi
statali in vigore alle regioni e agli enti locali, o di procedere a
configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i
principi del medesimo art. 119» (sentenza n. 37/2004 citata).
E' dunque posto il principio del divieto di interventi normativi
dello Stato peggiorativi dell'assetto delle relazioni finanziarie fra
i diversi livelli di governo attualmente in essere e non in linea con
la logica della tendenziale indipendenza finanziaria degli enti
locali sottesa al novellato art. 119 della Costituzione.
L'impugnata disposizione, invece, contravviene tale divieto
perche' prevede una irrazionale ed ingiustificata riduzione dei
trasferimenti erariali, cosi' riducendo le entrate regionali e degli
enti locali; d'altra parte la medesima norma non puo' ritenersi
legittima in nome del coordinamento della finanza pubblica e della
richiamata unita' economica della Repubblica. Ai sensi dell'art. 117,
terzo comma e 119 Cost., infatti, le suddette finalita' vanno
assicurate dallo Stato con la predeterminazione dei principi del
coordinamento finanziario e tributario. La norma impugnata non e'
qualificabile come principio di coordinamento della finanza pubblica,
perche' non possiede, dei principi, la generalita', la struttura e la
funzione. Infatti i principi vanno colti ad un livello di maggiore
astrattezza rispetto alla regola positivamente stabilita (sentenza
n. 65/2001); l'articolo contestato pone invece disposizioni di
dettaglio, autoapplicative, incidenti sulla peraltro esigua autonomia
finanziaria regionale e degli enti locali.
Tutto cio' determina la illegittimita' costituzionale denunciata.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 26 per
violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost. - Violazione del
principio della leale collaborazione.
Il comma 26 prevede, ai fini del monitoraggio degli obiettivi
strutturali di manovra concordati con l'Unione europea nel quadro di
stabilita' e crescita, l'obbligo per le Amministrazioni di cui ai
commi 23 e 24 (Regioni ed enti locali compresi) di inviare al
Ministro dell'economia e finanze - Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato, una comunicazione contenente le informazioni
trimestrali cumulate degli acquisti e delle vendite di immobili per
esigenze di attivita' istituzionali o finalita' abitative.
Tale obbligo di per se' non sarebbe lesivo, perche' finalizzato a
meri scambi informativi.
La norma prosegue pero' stabilendo che la suddetta comunicazione
e' inviata anche all'Agenzia del territorio (incardinata nell'ambito
dell'Amministrazione statale) che procede a «verifiche sulla
congruita' dei valori degli immobili acquisiti segnalando gli
scostamenti rilevanti agli organi competenti per le eventuali
responsabilita».
La previsione, come gia' evidenziato, si applica anche alle
regioni e agli enti locali, ed introduce un controllo di merito a
posteriori sulla congruita' del valore di acquisto degli immobili,
con denuncia ai fini del giudizio di responsabilita' ove l'Agenzia
del territorio ritenga il valore non «congruo». Tale previsione e' in
contrasto con gli artt. 114,117, 118 Cost.
L'art. 114 Cost. prevede infatti una equiordinazione tra lo
Stato, le regioni e gli enti locali; la riforma del Titolo V
attribuisce quindi una pari dignita' costituzionale a tutti gli enti
che costituiscono la Repubblica ed ha abolito i vari controlli prima
previsti dagli artt. 125 e 130 Cost.: non appare pertanto conforme a
detto sistema basato sulla equiordinazione degli enti il controllo
fatto da un organismo statale con finalita' di attivazione del
giudizio di responsabilita'.
Gli artt. 117 e 118 Cost., d'altra parte, non prevedono un titolo
che legittimi lo Stato a dettare norme come quella in esame che non
disciplina uno scambio di informazioni, magari preventivo, per
migliorare l'azione delle pubbliche amministrazioni, ma introduce un
controllo volto a verificare il prezzo al quale sono stati acquistati
gli immobili, con denuncia all'autorita' competente per i ravvisati
scostamenti.
Inoltre la norma non indica i criteri in base ai quali l'Agenzia
del territorio debba effettuare detta verifica e quindi valutare la
sussistenza di eventuali scostamenti, con la conseguenza che non sono
a priori noti i parametri del giudizio.
La Corte costituzionale ha ritenuto ammissibili controlli che abbiano
ad oggetto le attivita' delle amministrazioni in riferimento ai
risultati raggiunti, tenuto conto delle procedure e dei mezzi usati
per il loro raggiungimento, perche' il controllo sulla gestione come
delineato dalla legge n. 20/1994, non assume rilievo diretto in
ordine alla responsabilita' dei funzionari e cio' in quanto «l'esito
del controllo ... consta di relazioni, almeno annuali, che vengono
inviate tanto agli organi che assumono le decisioni politiche...
quanto alle stesse amministrazioni interessate, al fine di agevolare
l'adozione di soluzioni legislative e amministrative dirette al
raggiungimento dell'economicita' e dell'efficienza nell'azione degli
apparati pubblici» (sentenza n. 29/1995). Tale sistema e' dunque
legittimo perche' e' diretto a stimolare nell'ente e
nell'amministrazione controllati processi di «autocorrezione» sul
piano dell'attivita' gestionale e dell'organizzazione; si tratta
quindi di un sistema basato su «un'attivita' essenzialmente
collaborativa dalla quale non puo' derivare alcuna sanzione nel senso
proprio del termine» (cosi' sentenza n. 29/1995 citata).
L'impugnata disposizione, invece, non rispetta tali principi e
percio' lede l'autonomia amministrativa della Regione e degli enti
locali, garantite dagli artt. 114, 117 e 118 Cost.
La norma lede anche l'autonomia patrimoniale delle
Amministrazioni regionali e locali, garantita dall'art. 119 ultimo
comma Cost., perche' non assumono alcun rilievo le esigenze che hanno
indotto le medesime ad incrementare il proprio patrimonio, necessario
per lo svolgimento delle attivita' istituzionali.
La disposizione, infine, e' contraria anche ad ogni fondamentale
principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni ed autonomie
locali, il quale imporrebbe, in ipotesi, l'attivazione di un
contraddittorio preliminare volto ad evitare che il danno si
verifichi e che vengano deliberati acquisti immobiliari ad un valore
non congruo.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 198 e comma
202 per violazione degli artt. 117 e 119 Cost.
La norma dispone che le regioni, gli enti locali e gli enti del
servizio sanitario concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese
di personale non superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008
il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'l%; a tale
fine si considerano anche le spese per il personale a tempo
determinato, con contratto di collaborazione coordinata e
continuativa o che presta servizio con altre forme di rapporto di
lavoro flessibile o con convenzioni.
La norma, quindi introduce un vincolo alla spesa per il
personale, vincolo puntuale e specifico che si aggiunge ai vincoli
preesistenti e previsti dalla precedente legge finanziaria: infatti
e' disposto che resta fermo il conseguimento delle economie di cui
all'art. 1 commi 98 e 107 della legge n. 311/2004.
La disposizione e' incostituzionale.
L'art. 117, secondo comma della Costituzione riserva alla
potesta' legislativa esclusiva statale la materia dell'ordinamento ed
organizzazione amministrativa unicamente con riferimento allo Stato e
agli enti pubblici nazionali; conseguentemente compete alle regioni
disciplinare, nell'esercizio della potesta' legislativa residuale ex
art. 117, quarto comma, l'organizzazione amministrativa e
l'ordinamento del personale della regione e degli enti regionali. In
tale materia, dunque, la competenza legislativa delle regioni e'
piena e deve svolgersi nel rispetto della Costituzione e dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
Parimenti compete alle regioni dettare disposizioni di carattere
ordinamentale ed organizzatorio relative agli enti del servizio
sanitario: quale che sia infatti la qualificazione giuridica che si
intenda attribuire alle aziende ASL, e' comunque certo che le stesse
non sono enti pubblici nazionali e percio' la competenza a
disciplinare la relativa organizzazione amministrativa e
l'ordinamento del personale non e' statale, stante il disposto
dell'art. 117, secondo comma, lett. g) della Costituzione.
La Corte costituzionale ha riconosciuto sussistere un'ampia
autonomia regionale in materia di ordinamento degli uffici e di stato
giuridico dei dipendenti - in cui rientra evidentemente anche la
disciplina delle assunzioni - gia' sotto il regime del previgente
art. 117 Cost. ( sentenze n. 278/1983; n. 772/1988; n. 277/1983;
n. 10/1980; ordinanza n. 515/2002) e percio' tale potesta' sussiste
con maggior ampiezza oggi, nella vigenza del nuovo titolo V, come
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 274/2003 e
nella pronuncia n. 17/2004, ove e' rilevato che «nell'assetto delle
competenze costituzionali configurato dal nuovo titolo V, parte II,
della Costituzione, l'autofinanziamento delle funzioni attribuite a
regioni ed enti locali non costituisce altro che un corollario della
potesta' legislativa regionale esclusiva in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa...».
Impedire alle regioni di assumere personale significa incidere
sull'ordinamento e sull'organizzazione della regione stessa. Oltre
tutto, come gia' evidenziato, si assommano vincoli a vincoli: ogni
anno la legge finanziaria pone vincoli ulteriori alla possibilita'
per le regioni e gli enti locali di programmare l'uso delle risorse
umane in base agli obiettivi da raggiungere e alle funzioni da
svolgere.
Applicare tutti i vincoli che si assommano significherebbe
procedere al licenziamento di personale a tempo indeterminato e non
poter ricoprire i posti vacanti nemmeno nei limiti del turn over e,
quindi, delle avvenute cessazioni dei rapporti di lavoro.
Il nuovo vincolo introdotto dalla norma impugnata vale anche per
il settore sanitario (ove l'unica deroga per l'anno 2006 e' prevista
dal comma 403 per far fronte alle emergenze sanitarie connesse al
controllo dell'influenza aviaria), con grave ripercussione
sull'organizzazione del medesimo: se e' vacante il posto del
radiologo, dell'anestesista, dell'infermiere, l'azienda USL, per
assicurare le prestazioni ai cittadini, dovra' inevitabilmente
esternalizzare i servizi, cioe' farli svolgere da strutture esterne
alle aziende.
Questo tuttavia non determina alcun risparmio, perche' e'
evidente che il servizio esterno deve comunque essere pagato dal
fondo sanitario, mentre determina una disintegrazione del servizio
sanitario pubblico.
L'illegittimita' e' dunque evidente, perche' la regione non puo'
cosi' esercitare il proprio ruolo di programmazione ed organizzazione
del servizio sanitario, in violazione delle competenze attribuite
dall'art. 117 Cost.
Ne' la norma puo' ritenersi legittima per l'invocato concorso
delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di
finanza pubblica. Infatti il legislatore statale legittimamente
impone anche alle Amministrazioni regionali e locali di rispettare i
suddetti obiettivi, ma poi - posto tale principio - deve lasciarsi
spazio all'autonomia degli enti di decidere come attuarlo.
Non si contesta la previsione del contenimento della spesa, ma
l'individuazione specifica della voce di spesa da contenere.
L'invasione dell'autonomia delle regioni e degli enti locali da
parte di norme come quella in esame e' confermata dalla
giurisprudenza costituzionale, la quale ha rilevato che «le norme che
fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci
delle regioni e degli enti locali non costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., e ledono, pertanto, l'autonomia
finanziaria di spesa garantita dall'art. 119 Cost.» (punto 6.3 del
Considerato in diritto della recente sentenza n. 417/2005).
Tale pronuncia conferma quanto la Corte costituzionale aveva gia'
affermato nelle precedenti sentenze n. 390 del 2004 e n. 36 del 2004,
ove si legge che la legge statale puo' stabilire solo un «limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia liberta' di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa».
Nello stesso senso nella recente sentenza n. 449/2005 e'
affermato: «Secondo quanto costantemente affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte, la previsione, da parte della legge
statale, di limiti all'entita' di una singola voce di spesa della
Regione non puo' essere considerata un principio fondamentale in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica (ai sensi dell'art. 117 terzo comma, Cost.), perche'
pone un precetto specifico e puntuale sull'entita' della spesa e si
risolve percio' in una indebita invasione dell'area riservata
dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali e degli enti locali,
alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad
esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi (v., ex multis, sentenze n. 417 del 2005 e nn. 390 e 36 del
2004).
Premesso che questa Corte e' chiamata a scrutinare la norma
censurata esclusivamente sotto il profilo del riparto di competenze
legislative, va rilevato che detta norma stabilisce un vincolo
puntuale di spesa alle regioni, e, pertanto, alla stregua della sopra
richiamata giurisprudenza costituzionale, contrasta con gli artt.
117, terzo comma, e 119 Cost. e deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, nella parte in cui si applica al
personale delle regioni».
Pertanto limiti e vincoli puntuali a specifiche voci di spesa
delle Regioni e degli enti locali (quale e' quella in esame
concernente le spese di personale) sono incostituzionali per
violazione degli artt. 117 e 119 Cost.
Per gli stessi motivi ora esposti appare incostituzionale anche
la disposizione contenuta nel comma 202 dell'art. 1, ove si
stabilisce che al finanziamento degli oneri contrattuali del biennio
2004-2005 concorrono le economie di spesa di personale riferibili
all'anno 2005, come individuate dall'art. 1, comma 91 della legge
n. 311/2004: anche in tal caso si fissa un vincolo puntuale circa gli
scopi per cui utilizzare risorse del bilancio della Regione e degli
enti locali del tutto incompatibile con l'autonomia prevista dagli
artt. 117 e 119 Cost.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 280, 281, 286
e 287 per violazione dell'art. 117 e 119 Cost.
I commi da 275 a 316 riguardano la Sanita'. Nel loro complesso le
disposizioni sono fortemente lesive dell'autonomia regionale perche'
non tengono conto dei costi effettivi dei livelli essenziali di
assistenza, non finanziano il fabbisogno sanitario e non danno
copertura totale alle partite pregresse relative al 2004,
consolidando cosi' la sottostima del fondo sanitario nazionale. La
sospensione del vigente meccanismo del federalismo fiscale per il
periodo 2002-2005, meccanismo che finanzia la sanita', ha comportato
un minor esborso a danno delle regioni pari a 12,6 mld di euro. Per
la Regione Toscana cio' ha significato minori introiti per 730 mln di
euro, un consistente deterioramento della liquidita' regionale e di
quella delle ASL e quindi un aggravio dei tempi di pagamento dei
fornitori. Il deficit pregresso, dunque, non e' dipeso, per lo meno
per la Regione ricorrente, da una cattiva programmazione e gestione
del servizio sanitario, ma da una sottostima del fondo sanitario
nazionale e dalla mancata attuazione del federalismo fiscale. In
questo contesto, si impugnano le evidenziate disposizioni.
Il comma 280 prevede che l'accesso alle risorse previste dal
comma 279 (e precisamente 2.000 milioni di euro per il 2006 per
ripiano dei disavanzi di SSN per il 2002, 2003 e 2004) sia
subordinato ad una serie di condizioni. Tra le piu' pesanti e' che
sia espressa l'intesa sullo schema del piano sanitario nazionale
2006-2008; poi sono posti ulteriori vincoli finalizzati al
contenimento dei tempi di attesa.
In sostanza si lega la disponibilita' di risorse per la copertura
dei disavanzi pregressi a futuri obblighi, da parte delle regioni,
che non hanno alcun collegamento con la causa dei disavanzi medesimi;
in pratica si prevede una sorta di «ricatto» alle regioni: per
disporre dei fondi per ripianare il deficit - causato, come gia'
rilevato, non da cattiva gestione, ma dalla sottostima del fondo
sanitario nazionale e dall'inattuazione del federalismo fiscale - le
regioni devono dare l'assenso preventivo allo schema del piano
sanitario nazionale 2006-2008 e alle previste misure di riduzione
delle liste di attesa. La previsione inoltre tende a chiudere ogni
rivendicazione futura su eventuali disavanzi (sorti negli anni
passati per la sottostima del FSN e per assicurare i LEA), dei quali,
dovra', d'ora in poi, farsi carico interamente la regione.
Tutto cio' determina una violazione delle competenze regionali in
materia di tutela della salute, perche', per disporre delle risorse
finanziarie, la regione deve dare il suo assenso a priori a misure
incidenti sulle proprie attribuzioni in materia, con violazione
dell'art. 117 Cost.
E' altresi' violato l'art. 119 Cost. perche' la previsione tende
a chiudere ogni rivendicazione futura su eventuali disavanzi sorti
negli anni passati, dei quali, dovra', d'ora in poi, farsi carico la
regione; inoltre, ove la regione non ritenga di poter dare la propria
intesa sullo schema sullo schema del piano sanitario nazionale per
mancata condivisione dei contenuti, perdera' l'accesso al concorso
finanziario con evidente grave ed ulteriore lesione dell'autonomia
finanziaria regionale.
Percio' la norma viene impugnata perche' non appare conforme al
sistema costituzionale subordinare l'accesso al fondo per il ripiano
del deficit pregresso a futuri obblighi regionali che nulla hanno a
che vedere con la causa del medesimo deficit.
Per gli stessi motivi ora evidenziati si pone in contrasto con
gli artt. 117 e 119 Cost. anche il comma 281 il quale correla - per
le regioni che abbiano registrato un disavanzo nel periodo 2001-2005,
come certificato dal tavolo di monitoraggio, superiore al 5% o
comunque un disavanzo nel 2005 pari o superiore al 200% rispetto al
2001 - la possibilita' di accedere al fondo suddetto di 2.000 milioni
di euro per il disavanzo sanitario alla stipula di un ulteriore
accordo con lo Stato finalizzato all'adeguamento rispetto alle
indicazioni del piano sanitario nazionale 2006-2008 e all'equilibrio
economico nel rispetto dei LEA. Si tratta di un ulteriore vincolo per
l'accesso al finanziamento, basato su un nuovo accordo, con modalita'
e finalita' diverse da quelli previsti nella legge finanziaria 2005 e
nell'intesa del 23 marzo 2005.
Il rispetto dei diversi adempimenti e delle diverse percentuali
di disavanzo posti nei vari provvedimenti rende impossibile una
programmazione dell'attivita' sanitaria regionale e, ancora, si
subordina la possibilita' di accedere al finanziamento per risanare i
pregressi deficit al rispetto di prescrizioni che non hanno
correlazione alcuna con le cause del disavanzo.
Il comma 286 dispone che la cessione a titolo di donazione di
apparecchiature e materiali dismessi da ASL, aziende ospedaliere,
istituti di ricoveri e cura e organizzazioni similari sia promossa e
coordinata dall'Alleanza degli ospedali italiani nel mondo; il comma
287 stabilisce che la suddetta «Alleanza» promuove i contatti per
facilitare le donazioni e produce un rapporto biennale sulle
attivita' svolte, da inviare al Ministro della salute e alla
Conferenza dei presidenti delle regioni.
Tali disposizioni impongono il ricorso alla Alleanza degli
Ospedali nel mondo senza tener conto e fare salve le strutture gia'
attivate per lo stesso fine dalle regioni, con lesione delle relative
attribuzioni in materia di tutela della salute e, quindi, in
violazione dell'art. 117 Cost.
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 291, per
violazione dell'art, 117 Cost.
La norma prevede che con decreto del Ministro della salute, di
concerto con il Ministro dell'economia e d'intesa con la Conferenza
Stato-regioni, sono definiti i criteri e le modalita' di
certificazione dei bilanci delle ASL, delle aziende ospedaliere,
degli istituti di ricovero e cura, degli istituti zooprofilattici,
delle aziende ospedaliere universitarie.
La Regione Toscana gia' da tempo ha avviato un progetto per la
certificazione dei bilanci delle aziende, che impone la rispondenza
dei dati contabili alle operazioni effettivamente svolte dalle
aziende stesse, nel rispetto delle regole e dei principi fissati dai
dottori e ragionieri commercialisti. Per tale fine e' essenziale una
buona struttura del sistema di controllo interno degli enti, in grado
di assicurare correttezza, efficacia, trasparenza dei dati.
Stabilire tali criteri e modalita' di certificazione dei bilanci
delle aziende sanitarie, degli enti ed organismi regionali rientra
nell'organizzazione del sistema sanitario e regionale e, quindi,
dovrebbe costituire oggetto di disciplina regionale, nel rispetto dei
principi determinati dallo Stato, ai sensi dell'art. 117 Cost.
La norma impugnata non rispetta tale competenza: di qui la
denunciata illegittimita'.
Inoltre e' incostituzionale l'attribuzione ad un atto
regolamentare della competenza in oggetto, per violazione
dell'art. 117 sesto comma Cost., posto che il regolamento statale
puo' intervenire solo nelle materie di competenza esclusiva dello
Stato, il che non ricorre nel caso in esame, per i motivi sopra
esposti.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 322, per
violazione dell'art. 119, Cost.
Le disposizioni contenute nei commi 319 e 320 sbloccano le
risorse finanziarie dovute alle Regioni in base al decreto
legislativo n. 56 del 2000.
Tuttavia la norma impugnata contenuta nel comma 322 e'
incostituzionale per violazione dell'art. 119 Cost.: essa infatti
dispone che le risorse dovute alle regioni ai sensi dei commi 319 e
320 sono corrisposte secondo un piano graduale, definito entro il 31
marzo 2006, con decreto del Ministero dell'economia, sentita la
Conferenza Stato-regioni.
Le regioni hanno gia' subito aggravi di costi e difficolta'
operative per il ritardo nell'erogazione delle somme che avrebbero
dovuto ricevere negli anni 2002, 2003, 2004 e 2005, per cui il
principio ora introdotto di gradualita' penalizza ancora i bilanci
regionali.
Pertanto la disposizione e' costituzionalmente illegittima
perche' le risorse di cui al decreto legislativo n. 56/2000, che sono
state bloccate sino ad ora, dovrebbero essere ormai erogate senza
ulteriori condizioni limitative e dilatorie, pena altrimenti una
eccessiva lesione dell'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119 Cost.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 366 e 369 per
violazione degli artt 117 e 118 Cost.
La norma prevede che con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro delle attivita'
produttive, con il Ministro delle politiche agricole e forestali, con
il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e con
il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, sono definite le
caratteristiche e le modalita' di individuazione dei distretti
produttivi, quali libere aggregazioni di imprese articolate sul piano
territoriale e sul piano funzionale, con l'obiettivo di accrescere lo
sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, di migliorare
l'efficienza nell'organizzazione e nella produzione, secondo principi
di sussidiarieta' verticale ed orizzontale. Vengono quindi
individuate le disposizioni applicabili ai distretti produttivi, di
natura fiscale, amministrativa, finanziaria, per la ricerca e lo
sviluppo; e' poi stabilito che le norme in favore dei distretti
produttivi di cui al comma 366 si applicano anche ai distretti rurali
e agro-alimentari, ai sistemi produttivi, ai sistemi produttivi
locali, ai distretti industriali ed ai consorzi di sviluppo
industriale.
Dunque le disposizioni impugnate attribuiscono al decreto
ministeriale il compito di definire le caratteristiche e le modalita'
di individuazione dei distretti (industriali, produttivi, rurali,
agro-alimentari, dei sistemi produttivi, dei sistemi produttivi
locali, dei consorzi di sviluppo industriale): cio' non appare
conforme al modello costituzionale.
Infatti i distretti e tutte le suddette aggregazioni operano in
materie di sicura competenza residuale regionale (commercio, sviluppo
economico, industria): pertanto stabilire le caratteristiche e le
modalita' di individuazione dei distretti e' competenza regionale,
nel rispetto degli artt. 117 e 118 Cost. La regione ricorrente,
infatti, ha provveduto all'individuazione e all'organizzazione dei
distretti e dei sistemi produttivi locali con deliberazione
consiliare 21 febbraio 2000, n. 69 ed ha gia' svolto molteplici
interventi a favore del sistema produttivo regionale per rafforzare
la competitivita' dei contesti territoriali locali.
Le impugnate disposizioni attribuiscono invece le competenze di
definizione delle caratteristiche e delle modalita' di individuazione
dei distretti, peraltro gia' esercitate dalle regioni, allo Stato, in
violazione dell'art. 117 Cost.
Ma le impugnate norme sono incostituzionali anche per violazione
dell'art. 118 Cost. sia perche' non sussistono, ne' sono espresse, le
ragioni che giustificherebbero l'attrazione delle funzioni
amministrative in oggetto in capo allo Stato, sia perche', comunque,
non e' prevista l'intesa con le Amministrazioni regionali.
Quest'ultima costituisce, invece, il presupposto legittimante per
l'attrazione in capo allo Stato della competenza amministrativa, in
applicazione del principio di sussidiarieta', secondo i criteri piu'
volte affermati da codesta ecc.ma Corte costituzionale (n. 303 del
2003 e n. 6 del 2004), posto che si verte in ambiti materiali di
competenza delle regioni.
Le norme impugnate, al contrario, non prevedono alcuna
concertazione tra lo Stato e le regioni, con conseguente
illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 118 Cost.
Inoltre il comma 366 e' incostituzionale anche perche' prevede
una fonte regolamentare statale per definire le caratteristiche e le
modalita' di individuazione dei distretti, in violazione
dell'art. 117, sesto comma Cost., il quale non ammette che il
regolamento statale intervenga in ambiti materiali non riservati
all'esclusiva competenza statale.
Nel caso in esame si verte, per i motivi sopra esposti, in una
materia non attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, Cost.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 483, 486 e
491 per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
I commi da 483 a 491 dettano norme relative alle concessioni
idroelettriche, modificando alcune disposizioni del decreto
legislativo 6 marzo 1999, n. 79. Le norme non prevedono alcuna
competenza regionale; anzi la competenza statale e' sancita dal comma
491 con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost. e
con il richiamo all'attuazione dei principi comunitari resi nel
parere della Commissione europea in data 4 gennaio 2004 (in realta'
si tratta del parere del 7 gennaio 2004 ove sono ritenute
contrastanti con la liberta' di stabilimento le norme relative alle
concessioni di produzione idroelettrica che accordano una preferenza
ai concessionari uscenti).
Si contesta, innanzitutto, la disposizione contenuta nel comma
491: la disciplina in esame concernente le concessioni idroelettriche
non attiene infatti solo alla tutela della concorrenza, ma
interferisce con le competenza regionali relative alla produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, di competenza
concorrente Stato-Regioni, nonche' al demanio idrico e alla
pianificazione riguardante il corretto uso delle acque pubbliche di
competenza regionale, ai sensi dell'art. 117, terzo comma Cost., in
relazione alle materie del governo del territorio e della
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.
A tale proposito la giurisprudenza costituzionale ha rilevato che
«1'art. 86 del d.lgs. n. 112 del 1998, in attuazione della delega
contenuta nella legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), ha conferito alle regioni competenti per territorio
l'intera gestione del demanio idrico, e il successivo art. 88 ha poi
specficato che detta gestione comprende tutte le funzioni
amministrative relative alle derivazioni di acqua pubblica, alla
ricerca, estrazione e utilizzazione delle acque sotterranee, alla
tutela del sistema idrico sotterraneo, nonche' alla determinazione
dei canoni di concessione e all'introito dei relativi proventi
successivamente, con decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 e'
stata data attuazione alla direttiva 96/1992/CE e si e' pertanto
realizzata la condizione cui l'art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 112
del 1998 subordinava il trasferimento delle competenze alle regioni.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12
ottobre 2000 (Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli
enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti
amministrativi in materia di demanio idrico), adottato ai sensi
dell'art. 7 della legge n. 59 del 1997, si e' infine provveduto a
dare definitiva attuazione al disegno prefigurato dai legislatore del
1997, prevedendosi il trasferimento alle regioni, a decorrere dal 1°
gennaio 2001, del personale, dei mezzi strumentali e di tutti gli
atti relativi agli affari pendenti in materia di denivazioni di acque
pubbliche» (sentenza n. 133/2005).
La tutela della concorrenza, com'e' noto, costituisce una materia
trasversale e pertanto l'attribuzione allo Stato della relativa
competenza non elimina - come invece afferma la norma - le
attribuzioni delle Regioni nelle specifiche materie in cui e' loro
riconosciuta potesta' legislativa.
Percio' l'affermazione di cui all'impugnato comma 491, non
tenendo in considerazione le citate competenze regionali, viola gli
artt. 117 e 118 Cost.
Inoltre il richiamo al citato parere del 7 gennaio 2004 della
Commissione europea e' pretestuoso: come rilevato in detto parere la
Commissione censura le norme che accordano diritti di preferenza ai
vecchi concessionari, imponendo cosi' il ricorso ad una effettiva
apertura del mercato. Per rispettare tale parere comunitario non e'
legittimo espropriare le regioni delle loro competenze; l'attuazione
del medesimo ben puo' essere garantita con una normativa che detti
principi cui poi le regioni si attengono nell'esercizio delle loro
potesta' legislative.
Dalla suddetta illegittimita' del comma 491 discende
l'incostituzionalita' delle disposizioni contenute nei commi 483 e
486.
Il comma 483 viene impugnato nella parte in cui, modificando
l'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999, stabilisce che con
provvedimento del Ministro delle attivita' produttive, di concerto
con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio sono
determinati i requisiti organizzativi e finanziari minimi, i
parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata
concernenti la procedura di gara.
Per l'interferenza della disciplina con ambiti materiali di
competenza regionale riguardanti, come rilevato, il demanio idrico,
la corretta programmazione e gestione delle acque pubbliche,
l'energia, il provvedimento ministeriale qui previsto, volto a
disciplinare i requisiti organizzativi e finanziari per la gara,
dovrebbe essere adottato d'intesa con la Conferenza Stato-regioni,
invece del tutto omessa dall'impugnata disposizione.
In tale senso, nella sentenza n. 383/2005, la Corte
costituzionale ha affermato che l'esercizio di funzioni allocate a
livello statale per esigenze di sussidiarieta' nella materia della
produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, deve essere
ricondotto a moduli collaborativi con il sistema delle autonomie
territoriali nella forma dell'intesa in senso forte fra gli organi
statali e la Conferenza unificata, stante la connessione e
l'incidenza dei poteri statali con molteplici materie di competenza
legislativa concorrente.
La mancata previsione dell'intesa nelle impugnate disposizioni
determina la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Il comma 486 prevede un canone aggiuntivo unico di concessione
che viene incamerato dallo Stato e dai comuni nella misura
rispettivamente di 50 milioni di euro per anno e di 10 milioni di
euro per anno.
Anche tale disposizione contrasta con gli artt. 117 e 118 Cost.:
poiche' le concessioni di derivazione idroelettrica interferiscono
con l'esercizio di competenze regionali attinenti, come gia'
rilevato, al demanio idrico, alla corretta programmazione e gestione
delle acque pubbliche e all'energia, la regione dovrebbe essere
coinvolta nel procedimento di determinazione, incameramento e
determinazione dell'utilizzo del canone di concessione aggiuntivo
introdotto dalla norma.
9) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 597, 598,
599, 600 per violazione dell'art. 117 Cost.
Il comma 597 dispone che con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, emanato previo accordo tra Governo e regioni, sono
semplificate le norme in materia di alienazione degli immobili di
proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari comunque
denominati e cio' al fine della valorizzazione degli immobili
costituenti il patrimonio degli istituti medesimi.
Il successivo comma 598 elenca gli obiettivi che devono essere
garantiti dai principi fissati dall'accordo tra Governo e regioni e
regolati dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il comma 599 stabilisce che agli immobili degli istituti
proprietari che ne facciano richiesta attraverso le regioni si
applicano le disposizioni di cui al decreto legge n. 351/2001
convertito in legge n. 410/2001 riguardanti la privatizzazione del
patrimonio immobiliare pubblico.
Il comma 600 prevede la facolta' per gli istituti proprietari di
affidare a societa' specializzate la gestione delle attivita'
necessarie al censimento, alla regolarizzazione ed alla vendita dei
singoli beni.
Tutte le suddette disposizioni intervengono nella materia
dell'edilizia residenziale pubblica e, quindi, in un ambito
attribuito alla competenza residuale delle regioni ai sensi
dell'art. 117, quarto comma Cost.
Gia' prima della riforma del Titolo V della parte seconda della
Costituzione la giurisprudenza costituzionale aveva rilevato che «la
materia dell'edilizia residenziale pubblica e' devoluta alla
competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art. 117, primo
comma, Cost.; in tale materia confluiscono attribuzioni inerenti
all'urbanistica ed ai lavori pubblici d'interesse regionale (sentenza
n. 16 del 1992). La normativa interposta del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, sul presupposto della competenza regionale, riserva allo
Stato la sola determinazione dei criteri di assegnazione degli
alloggi (art. 88, n. 13), conferendo alle regioni ampi poteri di
programmazione e di gestione degli interventi pubblici (art. 93,
primo comma), nonche' l'organizzazione del servizio, da esercitare in
conformita' dei principi stabiliti dalla legge di riforma delle
autonomie locali (sentenze n. 594 del 1990; nn. 1115 e 727 del 1988).
Una volta devoluti alle regioni i poteri di gestire i fondi in
materia di edilizia residenziale, spetta all'autonomia di esse
destinarli, nel loro oggetto e modalita', senza vincoli imposti dallo
Stato.» (Corte cost. sentenza n. 393/1992).
Piu' recentemente la Corte costituzionale ha rilevato: «Questa
Corte (con la sentenza n. 27 del 1996) ha gia' qualificato l'edilizia
residenziale pubblica «nuova materia di competenza regionale»,
precisando che essa ricomprende la disciplina della predisposizione
di interventi pubblici di varia natura comunque diretti al fine di
provvedere al servizio sociale della provvista degli alloggi a favore
dei lavoratori e delle famiglie meno abbienti. Da ultimo, poi,
l'art. 60 del d.lgs. n. 112 del 1998 ha conferito alle regioni tutte
le funzioni amministrative relative alla gestione e all'attuazione
degli interventi in materia di edilizia residenziale pubblica»
(sentenza 352/2001).
Dunque la materia dell' edilizia residenziale pubblica, e' stata
attribuita alle Regioni prima dagli artt. 93 e seguenti del d.P.R.
n. 616 del 1977 e poi dall'art. 60 del decreto legislativo n. 112 del
1998, che ha ampliato la sfera delle attribuzioni regionali
includendovi anche la gestione e l'attuazione degli interventi,
nonche' la fissazione dei criteri per l'assegnazione degli alloggi e
la determinazione dei canoni; in tale contesto anche la disciplina
degli Istituti autonomi per le case popolari (poi trasferiti nelle
aziende di edilizia residenziale pubblica) e' stata attribuita alle
regioni.
La riforma dell'art. 117 Cost. ha confermato la competenza
regionale, in quanto l'edilizia residenziale pubblica non e' compresa
tra le funzioni statali ne' in quelle soggette a legislazione
concorrente, rientrando pertanto nella competenza residuale regionale
ai sensi dell'art. 117, quarto comma Cost.
Da cio' deriva che non spetta allo Stato, ma alle regioni dettare
norme per disciplinare le procedure semplificate per la dismissione
dei beni di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari,
comunque denominati.
Vero che nella procedura impugnata e' previsto un accordo tra lo
Stato e le regioni, ma nelle materie di cui agli artt. 117, terzo e
quarto comma, Cost. e' la fonte legislativa regionale legittimata ad
intervenire con la disciplina compiuta, senza che a questa possa
sostituirsi un decreto statale, nemmeno se preceduto da un accordo
con le regioni.
Di qui la eccepita violazione dell'art. 117 Cost.